農(nóng)業(yè)補貼政策面臨調(diào)整“拐點”

　　近年來，雖然各地農(nóng)業(yè)補貼發(fā)放金額穩(wěn)步上升，但依然無法沖抵農(nóng)資價格上漲等因素對生產(chǎn)的影響。半月談記者近期在部分地區(qū)采訪時發(fā)現(xiàn)，農(nóng)業(yè)補貼在農(nóng)民收入和生產(chǎn)成本中的比重呈現(xiàn)“雙下降”趨勢，對農(nóng)民種糧積極性和糧食增產(chǎn)的調(diào)動效應也出現(xiàn)“雙放緩”的現(xiàn)象?；鶎痈刹咳罕娖毡檎J為，農(nóng)業(yè)補貼政策已進入調(diào)整“拐點”。

　　邊際效益下滑刺激作用漸緩

　　在今年春灌的時候，陜西省農(nóng)業(yè)大縣蒲城的田間地頭到處是農(nóng)民忙碌的身影，孫鎮(zhèn)焦莊村六組的種糧大戶王理才種了30畝地，其中16畝是自家的責任田。他告訴記者，不計人工費，現(xiàn)在一季小麥每畝成本已經(jīng)達到510元，而900多斤的畝產(chǎn)總收成不到千元。“去年，16畝地共得到各項補貼990元，補貼雖然是年年漲，但農(nóng)資價格上漲得更快。”王理才說，靠種糧食很難致富，你看村里有哪個以種糧為主業(yè)的人開小汽車？

　　王理才的情況在糧農(nóng)中帶有一定的普遍性。相對于補貼實施初期對“保供給、促增收”的顯著效果，當前農(nóng)業(yè)補貼的激勵作用，呈現(xiàn)出明顯的邊際效益遞減趨勢。

　　河南省的調(diào)查顯示，2005年至2009年，河南省針對三種主要糧食作物的糧食直補和生產(chǎn)資料綜合補貼均有一定程度的提高，但兩項補貼數(shù)額在主要糧食作物凈利潤中所占的比重仍然較低。以2009年為例，如果考慮人工成本，兩項補貼在小麥、玉米、水稻三種農(nóng)作物凈利潤中所占的比重分別為18.5%、16.2%和12.3%，在農(nóng)民人均純收入中所占的比重不到1%。2004年至2008年，政府投入的糧食直補資金對于農(nóng)民純收入增加值的貢獻率由5.3%下降到3.83%。

　　陜西省財政廳農(nóng)業(yè)處處長喬普說，“十一五”期間，化肥、種子、農(nóng)藥等生產(chǎn)資料價格每年以15%至20%的速度增長，使農(nóng)民種糧成本持續(xù)上升。雖然糧食直補和農(nóng)資綜合補貼穩(wěn)步提升，但仍然無法彌補生產(chǎn)資料漲價增加的種糧成本。遼寧省第一產(chǎn)糧大縣昌圖縣農(nóng)委主任米忠國說，2008年至2010年，種糧農(nóng)民平均畝收益從150元降到不足100元，種糧的成本收益率也從2010年的21%下降到2011年末的16%。多位基層農(nóng)業(yè)干部認為，和農(nóng)業(yè)補貼政策實施之初相比，當前農(nóng)民種糧積極性和糧食產(chǎn)量增長幅度，呈現(xiàn)“雙放緩”趨勢。

　　2010年，國務院發(fā)展研究中心課題組對冀豫鄂皖4省6縣(市)的220戶農(nóng)戶進行了調(diào)查，結果顯示，在“擴大或有意擴大糧食種植面積”的29戶農(nóng)戶中，“沒有一戶把補貼作為該生產(chǎn)決策的主要原因”。

　　生產(chǎn)受益“脫鉤”補貼漸成“福利”

　　目前，多數(shù)省份在農(nóng)業(yè)補貼發(fā)放中實施“一卡通”或“明白卡”。然而，許多農(nóng)民面對“明白卡”卻依然揣著本“糊涂賬”。記者在吉林、遼寧、陜西、河南等地采訪到的糧農(nóng)和種糧大戶，不少人對農(nóng)業(yè)補貼的發(fā)放類別、標準并不清楚。“只知道每年都增加一點，但具體是哪個項目增加了，增加了多少，我也說不準，反正就當是國家給咱發(fā)工資了。”一位農(nóng)民說。

　　補貼種類多、補貼標準相對偏低，使農(nóng)民對補貼政策說不清楚，補貼調(diào)動農(nóng)民生產(chǎn)積極性的作用也日益減小。四川省財政廳農(nóng)業(yè)處處長董莉說，以2011年為例，四川共有農(nóng)業(yè)、財政等19個部門對農(nóng)民進行補貼，補貼項目繁雜，工作量極大。此外，由于土地流轉后相關政策銜接不順暢，一些流轉行為不規(guī)范，多數(shù)實際耕作者無法得到補貼，在不少地方補貼實際上已經(jīng)成為農(nóng)民基于承包地所享有的“收入型福利”。

　　近年來，各地土地流轉規(guī)模不斷加大，一批種糧大戶手中集納了一定規(guī)模的土地，但糧食直補和農(nóng)資綜合補貼通常發(fā)放給土地原承包人，造成了生產(chǎn)主體和受益主體“脫鉤”的現(xiàn)象。陜西省涇陽縣糧食局副局長杜占科說，糧食直補在實施中按照家庭耕地畝數(shù)進行補貼，但近年來部分農(nóng)戶種植經(jīng)濟作物或進行耕地轉包，并未開展糧食生產(chǎn)，卻仍獲取直補資金。這部分資金沒有發(fā)揮出激勵糧食生產(chǎn)的作用。

　　陜西省社科院農(nóng)村發(fā)展研究所副所長王建康認為，如果生產(chǎn)方式?jīng)]有根本性改善，當前的農(nóng)業(yè)補貼政策更像是一種“福利”政策，而非產(chǎn)業(yè)政策，因為這些補貼在促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結構、轉變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式等方面的作用越來越弱化。

　　一些基層干部群眾和專家學者也指出，補貼政策在連續(xù)實施多年后，多數(shù)農(nóng)民已將農(nóng)業(yè)補貼視為體現(xiàn)黨和政府關懷的普惠式“收入型福利”，這直接體現(xiàn)在農(nóng)業(yè)補貼與生產(chǎn)行為相對“脫鉤”，對農(nóng)民生產(chǎn)性決策的“作用力”越來越小，“保供給、促增收”的雙重政策目標實現(xiàn)難度越來越大。

　　政策面臨“拐點”扶持須轉重心

　　相對于發(fā)達國家而言，目前我國農(nóng)業(yè)補貼支持力度還比較低。2007年到2009年，經(jīng)濟合作與發(fā)展組織(OECD)國家的平均農(nóng)業(yè)補貼率為22%，其中韓國達52%、日本47%、加拿大26%、歐盟23%，而中國只有9.1%。

　　東北財經(jīng)大學經(jīng)濟與社會發(fā)展研究院院長肖興志說，盡管我國政府對農(nóng)業(yè)的支持與保護力度近幾年來在不斷增大，但與發(fā)達國家相比差距較大，補貼總量還達不到WTO農(nóng)業(yè)協(xié)定中“黃箱補貼”允許的8.5%的水平。

　　專家建議，在進一步增加農(nóng)民“收入型福利”補貼的基礎上，需要更加重視農(nóng)民專業(yè)合作社等新型農(nóng)業(yè)社會化服務組織的作用。對于政府主管部門而言，一方面，各級財政要逐步加大對農(nóng)民專業(yè)合作社、種養(yǎng)大戶等生產(chǎn)主體的投入；另一方面，主管部門應從完善制度、做好服務出發(fā)，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展營造良好環(huán)境。

　　“種地**怕天災！”吉林省德惠市布海鎮(zhèn)岫巖村種糧大戶李忠義說。李忠義承包了30公頃農(nóng)田，坦言好年頭一公頃能賺四五千元，跟出去打工差不多。“冰雹、干旱、暴雨、大風、病蟲害，幾乎每年都會遇到，種地是**不安全的掙錢路子。”他說。

　　針對這一情況，許多合作社負責人和種養(yǎng)大戶呼吁，應加大農(nóng)業(yè)保險扶持的力度，增強農(nóng)民發(fā)展農(nóng)業(yè)的信心。吉林省榆樹市城發(fā)鄉(xiāng)吉發(fā)機械種植專業(yè)合作社理事長武士軍說：“我們這里，農(nóng)業(yè)保險只是針對農(nóng)民和村一級，合作社想投保都不給保。一旦遭受重大自然災害，合作社幾年的積蓄就會賠個干干凈凈。”

　　此外，基本農(nóng)田水利建設補貼等也應多向種糧大戶、專業(yè)合作社傾斜。四川省仁壽縣踏水村59歲農(nóng)民郭九明耕種了45畝農(nóng)田，是遠近聞名的種糧大戶。他告訴記者，村子里有12個村民小組，只有兩個村民小組有農(nóng)田基礎設施，其余的農(nóng)田春旱或伏旱經(jīng)常發(fā)生，糧食產(chǎn)量很不穩(wěn)定。“農(nóng)業(yè)補貼資金要想發(fā)揮更大的作用，就應該發(fā)給那些真正發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的人。”郭九明說。

(《半月談》2012年第13期 半月談記者 齊海山 禹志明 王炳坤 王新明)